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关于我国物业税立法的基本构想

关键词: 物业税;国外经验;立法必要性;基本构想

内容提要: 国家税务总局在制定“十一五”计划时提出我国将积极稳妥地深化税制改革,其中包括实施城镇建设税费改革,稳步推行物业税,并相应取消相关收费。因此,适时开征物业税,已经成为我国新一轮房地产税制改革的重要内容,也成为我国财税法领域一个重要研究课题。本文通过对市场经济发达国家和地区物业税立法的比较研究,着重就我国物业税立法的必要性展开较为深入的讨论,进而提出了我国物业税立法的基本构想,希冀为推动我国正在进行中的物业税立法提供一见之得。
 
 
      物业税法是指调整物业税征纳关系的法律规范的总称。物业税又称财产税或房地产税,是指针对土地、房屋等不动产,要求其承租人或所有者每年缴付一定税款的税种,其应缴纳的税值会随着其市值的升高而提高。目前我国已开征房产税和城市房地产税,而尚未开征物业税。随着税收法治的不断深化,适时进行物业税立法,规范并保障我国房地产业的稳健发展,已经成为我国立法机关的一项重要议事日程。
      一、现行我国房地产税法设计的缺陷
      目前我国房地产税法主要包括土地税法、房产税法、城市房地产税法和契税法,其中土地税法涵盖城镇土地使用税、耕地占用税和土地增值税等;房产税法和城市房地产税法构建了内外有别的两套房产税制,即对国内的应税单位和个人征收房产税,对外商投资企业、外国企业和外籍人员的房产征收城市房地产税;契税法是针对在我国境内办理国有土地使用权、房屋所有权权属转移登记时,向产权承受人征税的法律规范的总称。在市场经济条件下,我国房地产税法制度的设计,越来越难以适应房地产业稳健发展的需要,主要表现为以下几占.
      (一)税权高度集中于中央
      目前,我国的房产税、土地使用税及其它各税的税收条例都是由全国人大授权国务院统一制定,几乎所有的地方税种的立法权、开征权、解释权、税目税率调整权、减免权以及停征权等全部集中于中央,地方政府基本上无税收管理权,也不能根据自身的经济情况确定税率。
      (二)税租费过多及混乱
      税租费过多的问题具体表现在以下三个方面:(1)以税代租。地租是土地使用者获取土地权益的成本,资源税、城镇土地使用税、农业税和房产税等税中皆含有租的因素。[1](2)以费代租。我国对外资企业、外国企业收取场地使用费,场地使用费具有地租的性质。(3)以费代税。如国家对闲置土地的行为征收的土地闲置费,实质上是一种带有明显惩罚性质的税收,它以费的形式出现,有损税收的严肃性。
      (三)房地产保有阶段税负轻
      与西方国家相比,我国房地产税收多集中在开发和流转阶段,保有阶段则较轻。主要表现在:在房地产开发和流转过程中,就有契税、营业税、印花税、所得税、城乡维护建设税、耕地占用税等。而在保有阶段,只有房产税、城市房产税和城镇土地使用税,而且税基一旦确定,就长久按照固定税率征收。
      (四)税种繁杂且交叉重叠
      就征税环节分析,我国现行房地产税的课征分房地产开发、转让和出租三个环节,分别涉及6至7个税种,其中有不少税种是重复适用的。如对于房产课税,设置了房产税和城市房地产税两个不同的税种;对于土地课税,设置了土地使用税和耕地占用税;对于房屋租金收入,则同时征收营业税、土地增值税、所得税、房产税等;对于房地产的产权转移书据或契约,承受方既要按书据或契约所载金额缴纳印花税,又要按规定的税率缴纳契税等(参见表1)。
      表1我国现行房地产税法所涉及的税种及税率设置
      ┌────┬───────┬───────────┐
      │征税环节│税种          │税率                  │
      ├────┼───────┼───────────┤
      │房      │营业税        │3%                    │
      │地      ├───────┼───────────┤
      │产      │印花税        │5‰或3‰              │
      │开      ├───────┼───────────┤
      │发      │房产税        │1.2%                  │
      │        ├───────┼───────────┤
      │        │城镇土地使用税│0.5—7.5元/平方米    │
      │        ├───────┼───────────┤
      │        │企业所得税    │18%—33%              │
      │        ├───────┼───────────┤
      │        │土地增值税    │30%一60%            │
      │        ├───────┼───────────┤
      │        │耕地占用税    │1.3—10元/平方米     │
      ├────┼───────┼───────────┤
      │房      │营业税        │3%                    │
      │地      ├───────┼───────────┤
      │产      │契税          │3%—5%              │
      │转      ├───────┼───────────┤
      │让      │企业所得税    │18%—33%              │
      │        ├───────┼───────────┤
      │        │个人所得税    │20%                   │
      │        ├───────┼───────────┤
      │        │土地增值税    │30%—60%            │
      │        ├───────┼───────────┤
      │        │印花税        │5‰                   │
      ├────┼───────┼───────────┤
      │房      │房地产税      │12%                   │
      │地      ├───────┼───────────┤
      │产      │城市房地产税  │18%                   │
      │出      ├───────┼───────────┤
      │租      │营业税        │3%                    │
      │        ├───────┼───────────┤
      │        │城镇土地使用税│0.5—7.5元/平方米    │
      │        ├───────┼───────────┤
      │        │企业所得税    │18%—33%              │
      │        ├───────┼───────────┤
      │        │个人所得税    │20%                   │
      └────┴───────┴───────────┘
      本表系根据我国现行税法整理制作。
      (五)征税覆盖面窄
      从纳税人上看,现行房地产税对国家机关、人民团体及全额、差额拨款的事业单位的本身业务拥有的房地产免征,拥有非经营用的房地产个人没有作为纳税人。[2]从征税地域上看,现行房地产税的征税范围界定为城市、县城、建制镇和工矿区,不包括农村。
      (六)计税依据不合理
      我国现行的房地产税收在应税数额计算上主要采取两种方式,一种是从量定额的方式,这种方式不能使税额随着课税对象价值的上升而上升,不能发挥调节土地级差收入的作用,也无法对土地闲置现象和土地投机行为起到应有的调节收入的作用;另外一种方式是从价定率的方式,其中包括从价计征与从租计征。从价计征的房产税,是依据房地产原值扣除10%—30%的折旧率后的余额,以1.2%的税率计征,这种折余价值反映的是历史成本,而不是市场价值,不能反映随着经济发展房产增加的那部分价值,因而房产余值无法合理反映房产现在的价值。从租计征的房产税,是以租金的收入额12%的税率计征,与按历史成本从价计征相比,从租计征的税负过重,容易造成税基的减少。
      (七)内外资房地产税制不统一
      目前我国还存在着内外两套房地产税制和土地税制。对内资房地产企业课征房产税和土地使用税,对涉外房地产企业只课征城市房地产税,并仅对房产征税,对地产不征税;同时,对内资房地产企业开征城建税和教育费附加及耕地占用税,而对外资房地产企业不征收。内外不同房地产税制的存在,导致内资房地产企业税负重于外资房地产企业。税负的不公,容易促使征纳双方对税法产生不同的理解,给税收征管带来了诸多不便,提高了征税成本和纳税成本,最终导致地方政府净收入的减少。
      (八)相关配套制度不完善
      与房地产密切相关的房地产税收评税政策不健全,有关部门之间的配合不力。我国现有的房地产评估机构评估人员的素质难以适应税收征管的需要,主要表现为不同的评估机构并存,各自为政,管理松散。现在我国有三个主管部门的评估机构,即建设部为主的房地产评估机构,国土资源部所属的以土地评估为主的评估机构和国资委所属的资产评估机构。对同一个资产的评估,可以得出三个不同的价值量,有的甚至相差40%以上。
      二、境内外物业税立法的成功经验
      目前世界上许多国家都征收物业税或征收带有物业税性质的税收。在各国(地区)的税收立法实践中,对房地产保有的课税存在着不同的称谓,有的称之为财产税,如美国、英国、荷兰、瑞典等国;有的称之为不动产税,如加拿大、日本等国;有的称之为物业税,如我国香港地区。但称谓的不同,并不能掩盖其本质特征的相似性。只是由于历史、文化、国情以及经济调控目标的不尽相同,各国在具体的物业税立法中涉及税种、纳税人、计税依据、税率、税收优惠、物业价值的评估、税收征管等方面确实存在着较大的差异。因此,对各国物业税法制度进行比较研究,借鉴其成功的经验,显然有助于加快我国物业税立法的进程。[3]
      (一)收入规模方面的比较
      凡是中央与地方共享税的国家,物业税收入基本划归地方,且构成地方税收的主体税种。例如目前美国财产税缴纳的比例较大,人均缴纳财产税约为675美元,占个人收入的3.6%。因而美国地方财产税又构成了地方税的主体税种,约占地方税收收入的75%,占地方财政收入的29%。其中独立学区(School District)征收的财产税收入所占份额将近42% 。[4]居住房产税是英国最大的地方税种,在地方财政收入体系中的地位非常重要。以英格兰地区为例,居住房产税在地方本级收入中的比重高达45%左右,在地方财政总收入(含中央转移支付资金)中的比重也稳定在15%左右。我国台湾地区的房地产税收也属于地税范围,目前其收入额已基本接近所得税(国税的主体税种),构成第二大税种,成为地方财政收入的主要来源。
      (二)税种设置的比较
      房地产税种的设置主要涉及房地产保有、转移和取得三个方面,各国在房地产方面的税种设置存在着差异。房地产取得环节的税种主要包括登记税、印花税、不动产取得税;房地产保有环节的税种设置为一般财产税和不动产税;房地产转移环节的税种主要包括所得税、土地增值税、资本利得税。
      (三)纳税义务人的比较
      物业税的纳税义务人为房地产的保有人,包括房地产的所有人和使用人。各国对物业税的纳税义务人的规定,大致存在三种做法:一是仅规定房地产的所有人负有纳税义务;二是仅规定房地产的使用人负有纳税义务;三是规定房地产的所有人和使用人均负有纳税义务。目前大多数国家对纳税义务人的规定采用的是第一种做法,如美国、加拿大、英国等国家,只有少数国家采用了第二种做法,主要是在一些转轨经济国家,这些国家一般规定纳税人是房地产的所有者,但同时为了适应原来的土地所有权制度(国家土地所有权),国有土地的占用者也是纳税义务人,如波兰、捷克等。采用第三种做法的如我国香港地区,土地归政府所有,其差饷是就使用物业而征收的税,业主与物业使用人均有义务缴纳差饷。法国的私人居住税纳税人是应税住宅的占用者,如果所有者是占用者,则所有者纳税,如果占用者是租用的人,则占用者纳税。
      (四)计税依据的比较
      计税依据的不同主要分为以下两种:第一是对物业本身价值征税,以美国、加拿大等国为代表。这种方法是对物业本身的价值(或价值的增量)征收。在对物业价值进行年度评估后,用评估的价值乘以税率,得到应该缴纳的物业税额。美国的财产税的计税依据是按房地产等财产的评估价值。这个评估价值实际上仅为市场价值的一部分,评估价值占市场价值的比率称为评估率。由于美国州和地方财产税的征收权是由州立法机关授予的,许多州从自身的角度考虑,将财产税征收权授予了地方政府。相应地,地方政府利用各自的权力确定评估率,并在自己的辖区内征收不同税基和不同税率的财产税。在美国有18个州实行分类财产税,即通过对不同类型的财产适用不同的评估率。例如,田纳西州的居住用财产按市价的25%评估,工商业财产按市价的40%评估,公用事业财产按市价55%评估。这种分类有助于政府改变财产税负在不同类型财产中的分配。第二种是对物业取得收益征税。英国的营业房产税是以非居住房产为征收对象的一种税,包括农业用房以外的工商业、服务业和其他经营用房,纳税人为房产的使用者,计税依据是房屋的市场租金收入;遇到房屋的租金价值难以确定,则通过评估机构来确定。香港的物业税根据物业的业主就其拥有的物业,以该业主每年“实际”收到的物业收益(一般以租金形式居多)来评定物业税。
      (五)税率的比较
      由于物业税一般为地方税收,因此根据地方自治原则,税率多由各地方政府自行决定,而不是采用全国统一的税率。其具体税率既可以由法律规定,也可以根据地方政府的支出水平来确定,一般税率都比较低。美国的财产税的名义税率各地不一,大约在3%-10%之间。[5]但不同地方的财产税税负水平无法通过名义税率进行比较,这是因为对应税财产实行的是估价制度,因而使得实际税率有很大的差距。财产税的有效税率一般仅处于1-2%的水平。日本的房地产税种虽然较多,但税负水平低,其固定资产税的标准税率为1.4%,最高税率为2.1%,而且其课税价格一般为市价的10%。台湾地区的房屋税按房屋原值,根据以下三种税率种征收:住宅用房屋的税率范围在1.38%—2%(其中自住房屋不得超过1.38%);在非住宅用房屋中,营业用房屋税率范围是3%-5%;私人医院、诊所、自由职业事务所及人民团体等非营业用房为1.5%-2.5%;混和性质的房屋(同时作住宅和非住宅用房屋),应以实际面积区分不同税率课税(但不是住宅用房屋,课税面积最低不得少于全部面积的1/6)。各地“地方政府”可以在上述税率范围内,自行确定本地的具体适用税率。
      (六)税收优惠的比较
      各国在物业税的征收过程中,都设立有不同的税收优惠政策,主要集中在个人购买、建造和销售住宅的行为和社会中低收入者以及弱势群体上。如美国财产税的优惠规定主要依据财产所有者的类别、财产的类别和财产的用途来制定,分为减免税项目、抵免项目和递延项目。一般对政府、宗教、教育、慈善等非营利性组织免税;对家庭自用住宅设一定的宽免;对低收入家庭,当纳税人缴纳的财产税和个人所得税的比率达到一定的标准时可享受一定的抵免额,用来抵免个人所得税或直接退回现金;所得有限的老人和残疾人、靠近发达地区的农场主可享受税收递延。香港的差饷的减免还有其特殊之处,即差饷可按供水情况来扣减,物业没有获得政府输水管供应淡水,或只获得政府输水管供应未经过滤的淡水,则应缴差饷额可分别获得扣减15%和7.5%。此外,在下列情况下,可申请退还差饷:第一,空置一个月以上的非住宅楼宇可获得发还已缴纳差饷的一半;第二,空置的土地以及因政府行为而空置的楼宇(包括住宅和非住宅楼宇),其已缴纳差饷,除附加罚款外,均可获返还。
      (七)物业价值评估的比较
      物业税的有效征收须建立在房地产价值的正确评估基础上,许多国家和地区实行房地产估价制度,评估业发展非常的迅速,且有了较完善的财产评估体系,可操作性强。主要表现在以下几个方面:第一,各国(地区)都有专门的评估机构进行不动产评估。例如英国的“地产估价局”,每年汇总房地产交易信息形成独立的房地产估价系统,公布英国各城市各地区不同类型、不同用途的土地或房地产的价格。又如我国香港地区设有差饷物业估价署,每年对香港各区的房屋租金及楼宇价值估价,编制“差饷物业估价表”作为征收差饷和物业税的依据。第二,这些专门的评估机构都设立详细的信息储备。例如美国各地方政府为了加强对物业税的征收,还建立了比较详细的财产信息管理制度。[6]资料卡片是其中最常见的管理方法。卡片上的信息很全面,通过计算机加以管理后,这种信息管理制度可以为政府提供多方位的信息,可以作为对财产价值重估时的参考,也可以为个人所得税的计算和检查提供必要的参考。[7]
      (八)税收征管的比较
      发达国家的课税制度已经形成了一套比较严密的征管制度,征收手段也很先进。从征收方式看,以政府评估、个人申报为主。美国各级政府征税都不是由税务人员上门征收,而是由纳税人通过银行系统将支票直接邮寄到税务部门,这就大大降低了税收征管成本。英国的住宅税是地方税务机构每年根据每处住宅的评估价值及其对应的价值等级来确定它的应纳税额,并在4月1日将税单寄给纳税人。如纳税人能在财年初期一次性缴清税款,则可以享有一定的税额折扣。此外根据税法规定,纳税人也可以采取分10次分期付款的方式交纳税款,部分地区则允许纳税人按周或半月分期纳税。从处罚机制看,凡未按期纳税者除加收利息和罚款外,税务部门还行使对财产的留置权和拍卖权。
      三、加快我国物业税立法的必要性
      我国现行房地产税法制度的设计,基本上呈现以计划经济体制为基础,根据商品经济发展需要进行逐步零星改革的特点,因而很早就强烈地表现出难以适应市场经济条件下房地产业发展的需要。而借鉴国际成功经验,通过制定物业税法,在课征房地产税、契税的同时,开征物业税,弥补我国现行房地产税法制度的缺陷,最终形成以房地产税、物业税等静态财产税法和以遗产税、契税等动态财产税法为主要组成部分的比较完整的财产税法体系,以增加地方政府的财政收入,充分发挥财产税的调节作用,进而加快与世界各国财产税法律制度的接轨,调节国内的产业结构,促进市场经济的健康发展。在这种意义上,开征物业税的必要性是显而易见的。[8]
      (一)弥补我国现行房地产税法制度缺陷的需要
      我国现行房地产法存在着明显的制度设计缺失,因而带来税权高度集中于中央、税费过多、税种繁杂且交叉重叠、以费代税、征税覆盖面窄和计税依据不合理等许多问题。其主要的原因在于我国将房地产税视为商品税,而不是财产税。而根据税收原理及国际的经验,房地产税则理应归属于财产税。因此,通过立法,改革现行房地产税,开征以物业的市场价值为计税依据的物业税,实现将房地产税还原为真正的财产税,使课税环节涵盖财产保有和转让环节,课税对象不仅包括所有权,还可包括其他具有财产价值的权利,课征地域也可扩大到农村,从而拓宽其税基,构建更加符合市场经济体制要求的房地产税收法律制度。

      (二)健全我国财产税法体系的需要
      从实体法的角度而言,税法可分为商品税法、所得税法、财产税法和行为税法四大体系。目前我国商品税法制度的设计,特别是随着增值税转型试点的逐步推进,呈现不断走向完善的趋势。我国所得税法制度,经过了多次的修订完善,特别以新企业所得税法的制定为标志,逐渐实现同国际税法接轨的态势。而财产税法改革却呈现相对滞后的状态,难以适应市场经济快速发展的要求。这种滞后与我国一直以来财产税尤其是对私有财产产权的明晰与保护的立法滞后有关。目前我国已经颁布了物权法,完善私人财产保护制度的研究与实施过程己经启动,从而为开征物业税创造了基本条件。
      (三)开拓我国公共财政源流的需要
      我国各级地方政府承担着建设公共设施,发展教育、文化、卫生事业,保护环境等职责,而我国目前实行的分税制造成了地方政府在财政收入所占比例过低,地方政府需要承担的社会责任与获得的收入不匹配,造成地方政府的财政有很大的压力。开征物业税将有助于解决这种情况,完善地方的财政收入体系。首先,物业税能为地方的财政带来很大的收入。如上文所述,西方国家的物业税是税收的重要组成部分,西方国家的经验表明征收物业税有利于解决中央和地方政府财产分配不公的问题,从根本上控制地方政府参与房地产开发的利益需求,也可以有效地在中央和地方政府之间进行资源税的重新划分,保证地方政府运行所必需的财政资金。[9]其次,开征物业税将促使地方政府构建有效率的财政体制。因为物业税归属于地方政府,能使地方政府提供公共服务的成本回收与其居民的受益相对接,地方政府收入的增加,又可以促使地方政府改善公共设施建设,促进周边不动产价值的升值,从而带来更丰厚的税源,形成一种良性循环,促进房地产业的健康发展和社会经济的不断进步。
      (四)优化配置我国稀缺的房地产资源的需要
      综观我国现行的房地产税制体系,私人保有住房一般无需缴纳税费,但对房产交易过程中的税收是较重的。这在很大程度上妨碍了房产交易的进行,导致了在一些人有多处房产并私下出租取得收入的同时,有更多的人却急需住房,却因成本太高而买不起房的现象。物业税可以当作一种经济政策手段来使用,即对不使用的财产课税,可以使其转化为资产性资源,进而达到政府所期望的政策目标,包括促进土地的有效和集约利用,限制奢侈浪费等。具体的做法是在降低房产交易税负的同时,增加房产拥有的税负,以盘活现有房地产的存量。
      (五)调整我国贫富差距的需要
      据有关统计显示,2006年城乡整体居民收入的基尼系数达到0.48,[10]超过了国际公认的警戒线,这不得不引起我们的强烈关注。[11]我国现行的房地产税制在保有环节缺乏税收调节机制,使政府无法对其进行调控,使财富流向物业保有者,物业升值越多的业主受到的保护越多,导致了炒楼盛行,贫富差距进一步拉大。征收物业税可以抑制富人占有更多宝贵的土地和其他住房资源,同时提高了土地资源的利用效率。对居住豪宅者、拥有多处房产者课以高物业税,对贫穷家庭居住低档房者减少征税甚至减免税费,是调节社会贫富差距、维护社会稳定的有效举措。[12]
      (六)打击房地产市场投机行为的需要
      在中国的城市发展中,已经出现了房地产投资热的现象,一些城市居民购买房产并不是为了生活消费,而是为了进行投资。各地相继出现一些炒楼团,扰乱了市场供求信息,使得一些真正需要住房的购买者无法得到满足。物业税开征后,物业保有阶段的成本增加加大了“炒楼”者囤积住房的成本,有利于打击“炒楼”者的“积极性”。[13]
      四、物业税法的制度框架设计
      制定物业税法,已经成为进一步完善我国房地产税法律制度和财产税法律制度的一个不可或缺的环节。而切实可行的物业税法制度框架设计,是达到物业税征收的预期目标的关键之一,因此,该部分涉及的问题是物业税法律问题研究中的重点,同时也是难点。我们试图根据本国国情,按照国际惯例,对物业税法律制度的基本内容提出以下几点构想。
      (一)明确物业税的概念
      目前学界对物业税的概念有三种不同的观点:一种观点认为物业税又称财产税或地产税,主要是针对土地、房屋等不动产,要求其承租人或所有者每年都要缴纳一定税款,应缴纳的税额会随着不动产市场价值的升高而提高。[14]另一种观点认为:物业是房地产(不动产)的别称,物业税即指房地产税,是财产税的一种。[15]第三种观点认为“物业税”只是香港地区和东南亚的一些国家对“财产税”的另一种叫法,并不是新概念。[16]
      我们认为,物业税法是指调整物业税征纳关系的法律规范的总称。物业税又称财产税或房地产税,是指针对土地、房屋等不动产,要求其承租人或所有者每年要缴付一定税款的税种,其应缴纳的税额会随着其市值的升高而提高的一种财产税,其中以在境内拥有或占有土地及依托土地的建筑物和土地附着物等不动产的单位和个人为纳税人,以纳税人拥有所有权或使用权的不动产为征税对象,以征税对象保有阶段的评估价值为计税依据,按一定的比率计算征收。
      (二)物业税法的基本内容
      1.立法模式的选择
      在保有环节开征物业税是我国房地产税费改革的趋势,但人们在选择何种类型物业税的问题上却产生了分歧,主要有两种意见:一是以现行国有土地使用权的批租制改革为年租制为前提,将房地产开发阶段一次性收缴的土地出让金分摊为保有阶段每年缴纳的物业税,从而将物业税设置为保有环节的房地产税和流转(交易)环节的契税两个税种;二是不以国有土地供给是否实行批租制或年租制为前提,只设置保有环节的房地产税和流转(交易)环节的契税两个税种。可见两者的主要分歧在于物业税应否包含土地出让金。主张取消土地出让金的观点的学者如吴俊培、[17]马克和、[18]许一,[19]他们认为以物业税取代土地出让金,就可以把地价的负担从房地产开发者身上后移到房屋使用者身上,这样,政府在向房地产开发者供给土地时,就可以无偿拨付,房地产开发成本下降,房价就会大幅下降,从而使更多的人买得起房屋。另外,物业税本身就是不动产税或者说是房地产税的别称,因此物业税的征收对象应该是房产和地产,土地出让金应该纳人物业税的征税范围。主张物业税与土地出让金不可替代观点的学者有何振一、[20]宏诚[21]。我们倾向于赞成物业税不包含土地出让金的观点,主要理由有以下几点:第一,两者有本质上的区别。土地税是国家以土地为征税对象,凭借政治权力从土地所有者或土地使用者手中无偿地、强制性地取得部分土地收益的一种行为。土地出让金具有地租的性质,是土地使用者获取土地权益的成本,体现的是一种纯粹经济关系,与税收具有明显的区别。第二,应按照“两权”分离的原则对土地实行“双环节”调节,一方面,国家以土地所有者的身份通过土地出让金形式参与土地收益的分享,进行土地资源性分配;另一方面,国家以社会管理者身份通过税收方式参与级差收益分配,建立相互协调互为补充的税费调控体制。[22]
      2.课税要素的构建
      课税要素是使纳税义务成立的要件,即通过税收要件的充足产生了使纳税义务成立的这一法律效果的法律要件。作为各税相同的基本课税要素可归纳为:纳税人、征税范围、计税依据、税率和税收减免。物业税的立法需要在这五个课税要素作出规制。
      (1)纳税义务人。我国目前国家机关、企业及事业单位很多都是产权与使用权分离的,即有很多房屋只有使用权,根本没产权。但物权法53条、54条、68条的规定对这些权利予以了肯定。[23]物业税属于财产税,对土地使用权征收物业税是有一定理论依据的。在市场经济条件下,每一种权利都与一定的物质利益相联系,都具有一定市场价值表现形式。因此,财产税制不必拘泥于以私有权为前提这一传统观念,财产占有权、支配权、使用权同样也可以单独作为财产课税依据。财产税可以看作是购买公共服务的成本,每个人都按照他所需要的数量购入公共服务。在这种理论中,财产税更像一种公共服务的使用费而对物业的使用权征税。我们认为物业税法的纳税人应确定为“在我国境内拥有不动产所有权或者使用权的单位和个人。”同时作出这样的补充规定:若不动产的产权与使用权分离,对不动产享有物权法53条、54条、68条规定的权利主体为纳税义务人。
      (2)征税范围。物业税的征税范围是纳税人所有或占有、收益的土地、房产和房地合一的不动产及其附属物。附属物必须是能增加建筑物使用价值并附属于建筑物主体的部分,包括:仓库、电梯、地下室、烟囱、中央空调、管道等。应该明确的是,物业税开征后,出租房屋的业主,也应按保有情况缴税,至于所得租金收入,则应当根据所得税法和营业税法的有关规定缴纳所得税或营业税。我们认为,应当在全国立法时,明确物业税的征收范围,从目前仅对城市、县城、建制镇和工矿区范围内房地产征税,扩大到农村,将农村非农业用房产、土地纳入征税范围。这是因为随着农村集体企业的快速发展,城乡一体化进程加快,特别是一些发达地区农村工业化和商业化程度较高,农村经营性财产日益增加,城乡普遍开征财产税有利于均衡城乡税收负担水平,体现税制的完整性。但由于征物业税就要对所有房屋价值进行评估,费用高,农村的产权登记制度不完善,日常征收管理成本也高,因此建议将农民生活住宅定为免税范围。考虑到全国各地农村发展的不平衡,应赋予各地根据实际情况决定是否对农村房地产征税的权力。
      (3)计税依据。物业税的计税依据应是房地产的评估价值,以真实反映房地产现价。这种计税依据能比较客观地反映房地产价值和纳税人的承受能力,体现公平原则;可以较好地调节土地级差收益,保护土地资源;也可以促使纳税人合理利用房产、土地,规范房地产市场交易和促进房地产资源的有效配置,体现物业税作为财产税的特性。由于物业评估价值的准确与否,关系到物业税的收入水平和纳税人的实际税负,因而规范评估主体、评估方法和评估周期等就显得十分重要。在评估主体方面,我国可以考虑将现行三个评估机构改革为一个综合的物业评估机构,由专门的政府职能部门对其进行管理。[24]设立中央、省(直辖市)、地市三级物业税评估机构,其中中央评估机构主要进行管理协调工作,省(直辖市)、地市的评估机构具体承担其辖区内的税基评估工作。这样既发挥中央政府的宏观调控作用,又发挥了地方政府在评估准确性方面的优势。在具体的评估工作中,后两级评估机构可以采取自主评估或者委托当地具有一定资质的评估机构进行评估的方式。在评估的方法确定方面,对房地产价值的评估主要有两种方式:一是批量评估,一是个别评估。显然,个别评估会加大评估成本,而且在我国如果采用个别评估,也会较大地受人为因素的影响。因此,我国还是适宜采用批量评估的方式。在评估周期的确定方面,由于不动产市场价值是一个动态的市场变量,因此,为提高税基评估的准确,保证物业税税负的公平性,评估应当定期进行。一般而言,以三年为一个周期比较合适。在评估率的设置方面,参照国外通行的做法,我们在采用房地产市场评估价值为计税依据的时候,对不同用途的不动产可以采取不同比例(通常称为“评估率”)。评估率的确定遵循以下公式:评估率=税基/市场价值。政府可以通过调节评估率来调整不同用途的不动产税基,如普通住宅适用于较低的评估率,豪宅适用于较高的评估率;根据土地分类的不同农用地、建设用地和和未利用土地[25]适用不同的评估率,根据住房的分类不同住宅、商用、工业用和农用房产适用不同的评估率。
      (4)税率。税率是税法的核心要素,是衡量纳税人税收负担是否适当的标志。税率的确定应当考虑保护人民基本财产权、人民经济活动的自由和人格发展的自由。[26]由于存在评估率原则,物业税的税率有名义税率和实际税率之分。我们通常所说的物业税的税率实际是它的名义税率,而其实际税率则为评估率与名义税率之积。实际税率代表了纳税人承受的实际税收负担。我们认为只要通过评估率的差别,可以调节不同房地产的实际税收负担,达到调节贫富分化的目的,而不再对不同的房地产设置不同的税率。建议由中央规定幅度税率,按现在的房地产税收收入,税率设定在物业总价值0.3%—0.8%比较合适,具体税率由省、自治区、直辖市人民政府在规定的幅度范围内,根据本地市政建设状况、经济繁荣程度及房屋等级等实际情况,因地制宜地确定本地区的适用税率。另外,我们认为,对经营性住房和住宅性住房征收统一税率。有学者建议税率涉及到对经营性物业和住宅性物业进行税目分类,理由是区别对待的问题以纳税能力衡量,经营性物业与纯消费性的住宅物业性质是不同的,前者有收入来源,后者是纯支出。但我们认为若将个人非自住、用于出租的房产纳入经营性物业的范围,适用较高税率,将可能导致很多出租行为由显形变隐性,加大实际的征税成本。经营性的收入、租金等已经可以通过其他税种进行征收,不需要对两者设置不同的税目。
      (5)税收减免。税收优惠规模和水平的规定对纳税人的税收负担将有重大影响。如果物业税实行大规模的减免税,就会影响其收入水平和公正性。税收减免政策的制定,要以我国社会的经济发展水平和现阶段国家对经济的调控方向为依据,客观的衡量社会各收入阶层的实际负担能力。因此,建议对物业税的减免作以下规定。第一,对非商业用途而占有的住宅房地产实施减免,这涉及免征额的确定问题。目前提出的可供选择的方案有三。方案一:对家庭拥有第一套房屋免税、第二套房屋交税,这样操作起来有问题:首先,第一套房产大小不一,通常是收入高的业主的房产大些。这对纳税人而言,可能享受到的免税额不同,不能切实考虑其实际税负的公平性。其次,如此征收将导致高档商品房价格的上涨。既然第一套房免物业税,购房者在选择其第一套房时将倾向于高档商品房。方案二:一定面积以下的物业免征。这个方法引起的问题就是如果一个家庭中人口较多的话,会造成不公平,试想对一个三口之家的100平方米的房子和一个五口之家的100平方米的房子征收同样的税收,明显是不公的。方案三:对基本住宅面积的物业免征。比如说,人均20平方米,三口之家60平方米以下的房子就不必纳税。这样操作还是存在一个问题,就是由于房子是根据面积免征,由于不同地点房子价格差异很大,住宅面积所对应的价值是不相等的,按这种思路征税也是有失公允的。因此我们认为采用对人均免征额的方法,比如人均的免征额是20万,那么一个三口之家购买60万的房子就不需要征收物业税,这样做能全面考虑居民的实际经济能力,更能充分体现“量能负担”的原则。而且这一标准的依据是评估价值,能解决方案三中的矛盾。第二,对国家机关、军队和各种非盈利性(科研、医疗、慈善、教育等)组织的自用不动产及社会公共物业免税。第三,对于弱势群体减免。对于家庭人均收入低于当地最低标准的,由纳税人提出申请,经主管税务机关查实后,依其实际负税能力给予定期减免,但限于其自住用房。[27]为保证孤老、残疾等特殊人群的基本住房需求,对其自住用房免税,其经营性用房,可依据收入水平,经主管税务机关批准减征。第四,灾情减免。对因遭受人力不可抗拒的自然灾害造成重大损失而生产生活确有困难的纳税人,对安全生产部门鉴定的危房,大修期在半年以上且在大修期间内的房地产,需要给予税收照顾的,经过有关部门批准减免。第五,对鼓励发展的事业或行业,主要是针对一些地区为促进本地经济发展,对某些急需发展、鼓励发展的行业占用房地产,或特定开发区、高科技园区内的企业在物业税上给予不同程度的减免税。
      3.物业税的征收
      税收征管制度是物业税税收制度的具体实施机制。离开了实施机制,再好的制度安排,也只是“空中楼阁”。物业税的良好运行及其目标追求需要健全的征管机制和高效的税收管理来保证和实现。(1)在征收方法方面,我们建议宜实行以代扣代缴、代收代缴方式为主,自主申报为辅的制度,因为由于我国目前法制不健全,人们的自觉纳税意识还比较低。具体为对未上市交易的单位房改房,由单位代扣代缴;对已上市交易的房改房,由单位代收代缴;对商品房,如果有物业公司管理的,则由物业公司代收代缴;对其他建筑,采取纳税人主动申报和税务人员上门征收相结合的方式。(2)在纳税期限方面,可实行按年计算、分期预缴的征收方法。我国纳税期限可分四季预缴纳,以便兼顾纳税义务人和征税机关的双重利益。由征税机关在季初发出征收通知书,而有关款额须于每季的第一个月(即一月、四月、七月及十月)月底前缴清。(3)在逾期的惩罚措施方面,对于逾期未缴纳税款者,下发催缴税款通知书,限其在1个月之内缴纳,并加收滞纳金;超过1个月仍未缴纳的,可以采取强制执行措施,比如通知其开户银行直接从其银行存款中扣款;对于情节恶劣,欠款数额巨大的,拍卖其房产抵缴税款,拍卖抵缴后的余款仍归业主本人所有。[28]
 
 
 
 
注释:
  [1]参见刘剑文:《WTO体制下的中国税收法治》,北京大学出版社2004年版,第245页。
  [2]杨冬梅、廖全文:《我国开征物业税的现实意义》,载《甘肃农业》2006年第7期。
  [3]参见张富强主编:《税法学》,法律出版社2007年版,第79页。
  [4][美]费雪著:《州和地方财政学》,吴俊培译,中国人民大学出版社2000年版,第289页。
  [5]沈兰:《物业税的国际借鉴及若干思考》,载《华东经济管理》2005年第11期。
  [6]兰相洁:《物业税的国际经验及其借鉴》,载《重庆工商大学学报(社会科学版)》2007年第2期。
  [7]参见财政部税收制度国际比较课题组编著:《美国税制》,中国财政经济出版社2000年版,第301页。
  [8]同注[3],第391-392页。
  [9]孙健夫、杨绚丽、李伟:《论我国开征物业税对不同利益主体的影响》,载《河北大学学报(哲学社会科学版)》2006年第3期。
  [10]姚丽萍:《“虹吸效应”和马云》,载http://it.sohu.com/20080306/n255566758.shtml,2008年3月6日访问。
  [11]参见时卫干:《中国资产的背风波(下)》,载《南风窗》2006年第12期。
  [12]陈玉清、应洁芳:《我国开征物业税的必要性分析及试点“空转”发展情况》,载《黑龙江科技信息》2007年第2期。
  [13]白云:《物业税开征以及中国物业税设计的若干构想》,载《甘肃政法成人教育学院学报》2006年第3期。
  [14]万婷:《对我国开征物业税的理性思考》,载《中国房地信息月刊》2004年第6期。
  [15]马克和:《我国开征物业税的难点及现实选择》,载《税务研究》2004年第4期。
  [16]吴俊培:《关于物业税》,载《涉外税务》2004年第4期。
  [17]同注[16]。
  [18]同注[15]。
  [19]参见许一:《我国开征物业税初探》,载《财会研究》2004年第5期。
  [20]参见何振一:《物业税与土地出让金不可替代性简论》,载《中国国土资源经济》2004年第7期。
  [21]参见宏诚:《物业税如包含土地出让金弊多利少》,载《中国房地信息月刊》2004年第6期。
  [22]关于这一点,最近财政部、国家税务总局和国土资源部官员在多个场合不约而同地表示:“开征物业税不会取消土地出让金”,表明了政府的立场和态度。
  [23]其中物权法53条规定“国家机关对其直接支配的不动产动产,享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定处分的权利。”第54条规定“国家举办的事业单位对其直接支配的不动产和动产,享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定收益、处分的权利。”第68条规定“企业法人对其不动产和动严依照法律、行政法规以及章程享有占有、使用、收益和处分的权利。”
  [24]陈晴:《影响物业税开征的法律因素及其制度设计》,载《现代财经》2006年第5期。
  [25]根据国土资发(2001) 255号文,在《城镇地籍调查规程》和《土地利用现状调查技术规程》的土地分类基础上,重新制定城乡统的《土地分类》,并于2002年1月1日起试行。
  [26]刘剑文:《财税法学》,高等教育出版社2004年版,第397页。
  [27]同注[19]。
  [28]郭家华、段存广:《物业税征收制度探析》,载《经济体制改革》2006年第3期。

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